在中国，景区建设的合法性并不直接取决于是否 “花钱”，而是严格遵循法律法规和行政程序。以下从法律框架、典型场景和风险提示三个维度展开分析，结合 2025 年最新政策动态，提供全面解答：
一、法律框架：核心合规要求
1. 规划与审批
- 土地与规划：任何建设活动必须符合《土地管理法》《城乡规划法》，未经审批擅自占用土地（如农用地、生态保护区）构成违法。例如，2025 年合肥市明确要求巢湖风景名胜区在总体规划获批前，禁止非保护性建设活动。
- 景区设立：根据《旅游法》第四十二条，景区开放需具备安全设施、环保措施等条件，否则不得运营。即使未投入资金，若未经验收擅自开放，可能面临关停和罚款。
2. 生态与资源保护
- 自然保护区：在国家公园、自然保护区等区域建设景区，需符合《风景名胜区条例》《水利风景区管理办法》。例如，广东省 2025 年新规要求水利风景区建设必须纳入河湖长制考核，禁止破坏生态环境的行为。
- 文物保护：涉及文物保护单位的景区建设，需遵守《文物保护法》。例如，利用国有文物资源建设的景区应免费开放。
3. 资金与运营
- 资金来源：2025 年多地推出旅游发展专项资金（如陕西、湖南），鼓励社会资本参与，但需通过合法渠道申报。若通过非法集资、挪用公款等非法手段获取资金，即使建成景区也可能构成犯罪。
- 免费开放义务：利用公共资源（如国家公园、文物单位）建设的景区，可能被要求免费开放或执行政府指导价。
二、典型场景与法律风险
场景 1：无资金投入但违规建设
- 案例：某企业未经审批在自然保护区内建设步道，虽未投入资金（由村民义务施工），但违反《风景名胜区条例》第四十条，可能被责令拆除并处 50 万 - 100 万元罚款。
- 风险点：未履行土地审批、环境影响评价等程序，无论资金来源如何，均属违法。
场景 2：资源置换或合作建设
- 案例：景区与企业签订协议，以门票置换广告位或商品代金券。根据合作协议范本，此类资源置换合法，但需确保：
- 协议内容不违反《反垄断法》《反不正当竞争法》；
- 不涉及国有资产流失（如用国有景区资源换取私人利益）。
场景 3：社会资本参与
- 政策支持：广东省 2025 年新规鼓励社会资本参与水利风景区建设，但需符合规划并履行审批程序。若通过 PPP 模式或专项债融资，需确保资金用途合规。
- 风险点：社会资本若以 “免费建设” 为名行商业开发之实（如变相圈地），可能触犯《土地管理法》。
场景 4：纯公益性质建设
- 法律允许：个人或组织捐赠资金、物资建设景区，需符合《慈善法》，并确保建设过程合法。例如，捐赠者不得干预景区运营，不得附加损害公共利益的条件。
- 例外情况：若建设涉及生态敏感区或文物保护，仍需履行审批程序，否则可能违法。
三、风险提示与合规建议
1. 避免 “零成本” 陷阱
- 隐性成本：即使未直接投入资金，土地使用、环保治理、安全维护等隐性成本仍需承担。例如，某景区因未安装安全防护设施导致游客伤亡，企业负责人被追究刑事责任。
- 责任追溯：违法建设的责任不因 “未花钱” 而免除。2023 年襄阳某企业因遗留搅拌站未拆除，被责令复绿并罚款。
2. 合规路径
- 审批优先：建设前需取得自然资源、文旅、环保等部门的审批文件。例如，合肥市要求文化场馆建设需通过财政评审并备案。
- 资金透明：使用专项资金或社会资本时，需保留资金流水、合同等凭证，避免税务或审计风险。
- 生态保护：在自然保护区内建设，需制定生态修复方案并通过专家评审。
3. 地方政策差异
- 合肥：社会资本新建美术馆、艺术馆可获最高 200 万元补贴，但需满足客流、活动场次等要求。
- 广东：水利风景区需纳入河湖长制考核，鼓励发展绿色水经济业态。
四、总结
“不花钱建设景区” 本身不必然违法，但需满足以下条件：
- 程序合法：完成土地审批、规划许可、环境评估等手续；
- 资金合规：资金来源（如捐赠、专项资金）符合法律规定；
- 运营规范：开放前取得安全、环保等资质，遵守门票定价政策；
- 生态保护：不破坏自然资源或文物，符合景区总体规划。
若忽视上述要求，即使未投入资金，仍可能面临行政处罚、刑事责任或民事赔偿。建议在建设前咨询专业律师，确保全流程合规。
